鐵檢機(jī)關(guān)開展長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟工作初探
 合肥鐵路運(yùn)輸檢察院  杜宏儀  郭強(qiáng)

 

近日，筆者就鐵檢機(jī)關(guān)開展長江流域跨行政區(qū)劃提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟工作，進(jìn)行了專題調(diào)研，淺見如下：

一、長江安徽段有關(guān)情況

（一）水路運(yùn)輸情況。長江安徽段長400多公里，在我省境內(nèi)呈自西南向東北走向，流經(jīng)安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山等5個(gè)城市，西南與江西九江市相連，東北與江蘇南京市交界。無客運(yùn)。貨運(yùn)在沿江城市運(yùn)輸物資中占比重較大；運(yùn)輸物資以電煤、礦石、建材為主。如銅陵市一年交通運(yùn)輸物資約5500噸，其中經(jīng)長江航道水上運(yùn)輸占4000余噸。

（二）沿江有關(guān)單位情況。銅陵、蕪湖、馬鞍山段有碼頭143座、貨場83個(gè)、渡口63個(gè)、水上加油站23座、修、造船廠68個(gè)，以及航標(biāo)、電纜等，每天有3000多艘船舶通行。水上公安、漁政、水務(wù)、河道、海事等單位，以及地方公安、行政執(zhí)法等單位，按照行政職責(zé)分工負(fù)責(zé)，也時(shí)有聯(lián)合執(zhí)法。

二、長江安徽段所涉污染環(huán)境等公益訴訟案件概況

（一）長江安徽段（含巢湖）污染環(huán)境等民事行政公益訴訟案件情況

2015年至2017年，安徽檢察機(jī)關(guān)共辦理長江安徽段（含巢湖）各類公益訴訟案件7件，其中行政公益訴訟案件3件，分別為“南陵縣院訴繁昌縣環(huán)保局怠于履行職責(zé)行政公益訴訟案”、“繁昌縣院訴蕪湖縣水務(wù)局不履行法定職責(zé)行政訴訟案”和“無為縣院訴蕪湖市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會怠于履行職責(zé)行政公益訴訟案”；民事公益訴訟案件1件，為“合肥市院訴合肥偉茂鋁業(yè)有限公司污染環(huán)境民事公益訴訟案”；刑附民公益訴訟案件3件，分別為“合肥包河區(qū)院對李先越非法捕撈水產(chǎn)品提起的刑事附帶民事公益訴訟案”、無為縣院辦理的“伍開助、伍茂勝非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案”和馬鞍山博望區(qū)院辦理的“趙行海、常久霞致長江小黃洲洲尾水域環(huán)境損害公益訴訟案”。目前，上述案件均得到審判機(jī)關(guān)判決支持。

（二）從辦理長江安徽段污染環(huán)境系列刑事案件中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)公益訴訟案件情況

2017年底，安徽省長江流域發(fā)生多起跨省運(yùn)輸、傾倒固體廢物污染環(huán)境犯罪案件。嫌疑人從浙江、江蘇、安徽等地將污染物運(yùn)至安徽境內(nèi)長江銅陵段、馬鞍山段等地非法傾倒，非法傾倒的和查獲的污染物多達(dá)上萬噸。經(jīng)鑒定，非法傾倒物均為“危險(xiǎn)廢物”和“有毒物質(zhì)”。截止目前，公安機(jī)關(guān)立案偵查3件38人，檢察機(jī)關(guān)批捕17人，監(jiān)督立案2件2人，已立案民事公益訴訟案件4件（其中蕪湖1件、銅陵2件、池州1件），行政公益訴訟案件2件（蕪湖2件）。目前，上述各案均在公安偵查階段。

三、鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的必要性

2014年底，按照上級部署，上海市人民檢察院上海鐵路運(yùn)輸分院和北京市人民檢察院北京鐵路運(yùn)輸分院，分別成立了跨行政區(qū)劃檢察院。三年多的試點(diǎn)證明，鐵檢機(jī)關(guān)跨改之后，集中管轄公益訴訟等案件，一定程度上祛除了地方的干預(yù)，辦案取得了扎實(shí)的效果，實(shí)現(xiàn)了國家設(shè)置跨行政區(qū)劃檢察院祛除司法地方化、避免可能受到地方干預(yù)辦案的初衷。

從安徽省近年來開展的長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟工作的實(shí)踐看，鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件很有必要。

（一）鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，是跨行政區(qū)劃檢察院改革的積極探索，符合深化司法體制改革的要求。

跨行政區(qū)劃檢察院的改革，是建設(shè)社會主義法治國家、建立中國特色社會主義法治體系的一個(gè)有機(jī)組成部分，它的目的就是避免辦案受到不當(dāng)干擾，確保司法公平公正。民事訴訟法和行政訴訟法的修改，明確將提起公益訴訟的職能賦予了檢察機(jī)關(guān)，標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。地方檢察機(jī)關(guān)與地方政府溝通順暢，有利于辦理公益訴訟案件。但是，另一方面地方檢察機(jī)關(guān)的人財(cái)物管理等方面都由地方政府保障，可能造成司法權(quán)地方化；也由于地方檢察機(jī)關(guān)和地方政府之間千絲萬縷的聯(lián)系，以及地方政府可能會出于對當(dāng)?shù)氐谋Ｗo(hù)、對檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的不理解，客觀造成地方檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的阻力，影響檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。如果長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件由鐵檢機(jī)關(guān)管轄，特別是在鐵檢機(jī)關(guān)跨改之后，司法管轄權(quán)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，有利于排除地方保護(hù)主義等對檢察工作的不當(dāng)干擾，從檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制層面確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。由此可見，一是在社會層面，檢察機(jī)關(guān)是公共利益和代表，開展公益訴訟，是黨中央對檢察工作的期待和要求；二是在訴權(quán)上，公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)的核心職權(quán)；三是在法律上，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，通過行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法到位履職，是對行政權(quán)的一種監(jiān)督，有利于排除地方干擾。

（二）建立鐵檢機(jī)關(guān)一體化辦案機(jī)制，由鐵檢分院和鐵檢基層院垂直管轄，能確保順利辦理破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件。

在前幾年鐵檢機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的過程中，上海三分院已經(jīng)建立起分院和基層院一體化辦案機(jī)制。如分院、合肥院偵查辦理多起跨行政區(qū)劃職務(wù)犯罪案件，已經(jīng)體現(xiàn)出跨行政區(qū)劃檢察一體化辦案機(jī)制的優(yōu)勢。這次破壞長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境犯罪系列案件，犯罪地跨浙江、江蘇、安徽三省，涉案人員也跨三省。在長三角區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的大背景下，假定三省檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合，聯(lián)合發(fā)文以類案指定管轄的形式，將涉及案件按級別分別交由鐵檢基層院和三分院辦理，形成一、二審上下銜接、相對完整的互涉公益訴訟體系，為長三角一體化發(fā)展、為破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件順利辦理，提供優(yōu)質(zhì)的司法保障和法律服務(wù)，也可為跨行政區(qū)劃檢察院改革作出進(jìn)一步探索。

四、合肥鐵檢院為辦理公益訴訟案件作積極準(zhǔn)備

根據(jù)上海三分院提出的上海鐵檢系統(tǒng)基層院與分院“在改革試點(diǎn)中的關(guān)系是工作聯(lián)系體、改革結(jié)合體、命運(yùn)共同體”的“三位一體”思路和“積極推進(jìn)杭州院、合肥院特殊案件集中管轄的落地”的部署，合肥院積極作準(zhǔn)備，一是主動匯報(bào)，爭取支持。對上海市院、三分院的部署和指示，積極向省院分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，主動與省院相關(guān)部門溝通，爭取省院的支持。省院薛江武檢察長、李衛(wèi)東副檢察長等領(lǐng)導(dǎo)同志和省院民行處負(fù)責(zé)同志高度重視，都對鐵檢機(jī)關(guān)特殊案件集中管轄明確表示支持；二是開展調(diào)研，學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。對近年全省辦理的公益訴訟案件開展調(diào)研，虛心學(xué)習(xí)辦案單位的經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)真研究全省大氣、水域污染的民事、行政公益訴訟案件集中管轄的可行性；三是學(xué)習(xí)傳達(dá)，做好思想準(zhǔn)備。把公益訴訟工作列為年度重點(diǎn)工作和重大改革任務(wù)，分院組織全體干警傳達(dá)學(xué)習(xí)上級的有關(guān)文件、會議精神和工作思路，統(tǒng)一干警思想認(rèn)識；四是拓展空間，做好人才準(zhǔn)備。針對控申（民行）部門只有2人的情況，調(diào)配力量，充實(shí)到控申（民行），增加到了現(xiàn)有的6人。前期還主動與安徽省院民行處聯(lián)系，選派干警前往民行處跟案學(xué)習(xí)，熟悉案件類型，掌握辦案流程，積累辦案經(jīng)驗(yàn)（選派的干警共辦理了10件民行案件，其中4件合肥市院提請抗訴案件、6件復(fù)查案件）；五是主動作為，做好工作準(zhǔn)備。一方面主動聯(lián)系溝通鐵路法院，商討簽訂《關(guān)于加強(qiáng)民事、行政案件審判監(jiān)督和檢察監(jiān)督工作的會議紀(jì)要》，明確原鐵法管轄的民事案件和執(zhí)行案件屬于我院監(jiān)督檢察；另一方面主動開展民行檢察工作，如在維護(hù)高鐵沿線安全專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動中，依托省院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和民行處的支持幫助，放手開展工作，取得一定成效。

五、鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件存在的問題和困難

目前，按照屬地管轄原則，公益訴訟案件由地方檢察機(jī)關(guān)管轄。但是鐵檢機(jī)關(guān)管轄公益訴訟案件，與地方檢察機(jī)關(guān)管轄相比，在公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、體制機(jī)制、辦案能力等方面，都存在明顯的不足，值得重視。

一是線索發(fā)現(xiàn)難。目前公益訴訟案件線索，主要來源于群眾舉報(bào)、新聞曝光、辦理刑事附帶民事案件中發(fā)現(xiàn)，被動發(fā)現(xiàn)、案源不足，一直是困擾檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的難題。而鐵檢機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)相比，發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的線索更加困難。長江流域安徽段的地方檢察機(jī)關(guān)，對長江沿岸當(dāng)?shù)氐木唧w情況比較了解，與地方各單位各部門較為熟悉，熟人熟面，溝通較為順暢，并且行政執(zhí)法與刑事司法“兩法”銜接平臺等共享信息平臺的建設(shè)的，一定程度上幫助地方檢察機(jī)關(guān)拓寬了公益訴訟線索來源渠道。而鐵檢機(jī)關(guān)由于管理體制問題，在上述這些方面，基本上都不具備條件，如合肥鐵檢院與安徽省建設(shè)的共享信息平臺不能連通，客觀上縮小發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的渠道，公益訴訟線索來源存在諸多不利。

二是調(diào)查取證難。調(diào)查取證是公益訴訟新職能提出的新要求。公益訴訟案件調(diào)查取證的專業(yè)性要求較高，同時(shí)，異地取證與有關(guān)單位的協(xié)調(diào)、協(xié)作配合十分重要，但鐵檢機(jī)關(guān)由于地處異地，對長江流域各地具體情況不了解，與各地黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和行政部門“生人生面”，沒有工作聯(lián)系，更沒有“感情交往”，調(diào)查取證、溝通等方面客觀存在諸多不便，比地方檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證更加困難。

三是審級問題。當(dāng)前鐵檢機(jī)關(guān)的管理體制和工作機(jī)制上不利于公益訴訟指定管轄。如合肥鐵檢院人財(cái)物歸安徽省院管理，業(yè)務(wù)歸上海鐵檢分院（上海市三分院）領(lǐng)導(dǎo)；傳統(tǒng)案件一審由合肥院管轄，二審由上海分院管轄。相對應(yīng)的鐵法系統(tǒng)，一審由合肥鐵路運(yùn)輸法院管轄，二審由上海鐵路中院管轄。如果由安徽省院指定合肥院管轄公益訴訟案件，那么該公益訴訟案件的二審由誰管轄存在問題，能不能和傳統(tǒng)案件一樣由上海三分院管轄，目前條件還不成熟，值得商榷。

四是法院無專門的行政庭。以合肥為例，合肥鐵路運(yùn)輸法院沒有行政庭，而根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，基層院提起的行政公益訴訟是由行政庭審理，那么合肥鐵檢院如果提起行政公益訴訟由誰來審理就存在問題，鐵路法院沒有相對應(yīng)的行政庭。是否指定審判管轄，應(yīng)及早明確。

五是目前干警能力不適應(yīng)。鐵檢機(jī)關(guān)長期形成了“重刑輕民”的客觀事實(shí)，從辦案實(shí)踐看，包括鐵法過去也很少有民事案件，鐵檢機(jī)關(guān)監(jiān)督民事案件“無米下鍋”，更沒有行政案件，公益訴訟案件對于鐵檢機(jī)關(guān)來說是一個(gè)新課題。在機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上，鐵檢機(jī)關(guān)長期沒有獨(dú)立單設(shè)的民行部門，民行檢察職能附掛在控申部門工作中。如合肥院控申科現(xiàn)有6名干警，承擔(dān)著控申、民行、案管，包括刑事賠償?shù)葞讉€(gè)條線的工作，不僅人力不足，關(guān)鍵是傳統(tǒng)的民、行案件沒辦理過，更沒有辦理過公益訴訟案件。公益訴訟與傳統(tǒng)民、行訴訟監(jiān)督相比，對于辦案干警主觀能動性、業(yè)務(wù)知識儲備、辦案思維、辦案能力等方面要求更高。目前，干警在排摸線索、發(fā)現(xiàn)案源、調(diào)查收集證據(jù)、出庭應(yīng)訴能力、對外溝通的意識等多方面，面對公益訴訟這一新的職能，鐵檢干警現(xiàn)有業(yè)務(wù)素能還跟不上、不適應(yīng)。

六、鐵檢機(jī)關(guān)集中管轄破壞長江流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的初始途徑

鐵檢機(jī)關(guān)如果管轄公益訴訟案件，作為常態(tài)化、法定化、程序化要求和機(jī)制，盡管短期內(nèi)有一定困難，但還是可行的。可以由省檢察院、省高院指定管轄。鐵檢機(jī)關(guān)要迎難而上，針對先天不足，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地各個(gè)擊破，著力補(bǔ)齊短板。

一是加快共享信息平臺建設(shè)。目前地方行政執(zhí)法與刑事司法“兩法”銜接平臺等共享信息平臺已經(jīng)運(yùn)作，節(jié)省了司法資源，促進(jìn)了司法辦案。但目前鐵檢機(jī)關(guān)與地方信息平臺能共享的較少。加快共享信息平臺連通，有利于拓寬鐵檢機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索的渠道。同時(shí)，鐵檢機(jī)關(guān)要用心多長耳目，善于從群眾舉報(bào)、新聞曝光、辦理刑事附帶民事案件中，主動發(fā)現(xiàn)、拓寬案源。

二是創(chuàng)建聯(lián)席會議機(jī)制。鐵檢機(jī)關(guān)要盡快與管內(nèi)長江流域各地黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和行政部門建立工作聯(lián)系，并在省級政法委或檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，與各單位建立聯(lián)席會議機(jī)制，定期通報(bào)有關(guān)行政工作、公益訴訟工作，研究工作中存在的問題，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、協(xié)作與配合，從機(jī)制上改變公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)難、取證難等問題。

三是解決審級問題。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平今年4月26日下午在武漢主持召開的深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)改革創(chuàng)新、戰(zhàn)略統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)，以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)從主動服務(wù)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展角度出發(fā)，建議上級組織在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，果斷決策，明確長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟工作由所對應(yīng)行政區(qū)劃的鐵檢機(jī)關(guān)管轄，審級由鐵法機(jī)關(guān)相對應(yīng)，如長江安徽至上海段生態(tài)保護(hù)公益訴訟一審案件由所對應(yīng)的合肥、南京、上海鐵檢基層院管轄、二審案件由上海三分院管轄。同時(shí)，作為責(zé)任與使命，鐵檢機(jī)關(guān)要加快跨行政區(qū)劃檢察改革步伐，不縮手縮腳，而應(yīng)大膽邁出步子，在已耗時(shí)幾年省市地域級“小跨”的基礎(chǔ)上，大膽試，不負(fù)眾望，早日實(shí)現(xiàn)以原鐵檢分院領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)基礎(chǔ)的“大跨”。

四是鐵路法院對應(yīng)改革。為公益訴訟案件順利進(jìn)行訴訟程序，由省級政法委協(xié)調(diào)省編辦，調(diào)整與鐵檢機(jī)關(guān)相對應(yīng)的鐵路運(yùn)輸兩級法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立民行庭或單獨(dú)設(shè)立行政庭，日常主攻行政公益訴訟案件的審理。

五是強(qiáng)化業(yè)務(wù)建設(shè)。以發(fā)展觀看鐵檢機(jī)關(guān)承擔(dān)跨區(qū)劃跨流域公益訴訟工作，需要隊(duì)伍重新布局，加緊培養(yǎng)辦理行政公益訴訟案件專業(yè)人才。根據(jù)鐵檢基層院目前辦理公益訴訟案件專業(yè)素質(zhì)跟不上的客觀實(shí)際，本著缺什么補(bǔ)什么的應(yīng)急辦法，可采取派員到省級檢察機(jī)關(guān)民行部門，專門就行政公益訴訟案件跟案學(xué)習(xí)的方式，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以盡快適應(yīng)新職責(zé)新任務(wù)的需要。

總之，開展長江流域跨行政區(qū)劃提起生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政公益訴訟工作，必須堅(jiān)持方向正確，堅(jiān)定推進(jìn)改革決心，在政策舉措的出臺上，可分步實(shí)施，跨省級的可由分院層級管轄，如上海三分院（鐵檢分院）辦理長江流域跨省級案件，區(qū)域內(nèi)合肥、南京、上海鐵檢基層院可辦理本?。ㄊ校﹥?nèi)跨區(qū)劃跨流域的行政公益訴訟案件，與鐵路運(yùn)輸法院改革同步協(xié)調(diào)。