拓展公益訴訟案件范圍，是黨的十九屆四中全會(huì)提出的明確要求，黨的二十大進(jìn)一步要求完善公益訴訟制度。2021年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍。2020年最高人民檢察院《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》要求，檢察機(jī)關(guān)在網(wǎng)絡(luò)治理、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、特定群體權(quán)益保障、金融證券、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國防軍事等關(guān)乎黨和國家工作大局、人民群眾普遍關(guān)注的領(lǐng)域積極探索公益訴訟工作。

近年全國兩會(huì)期間，多位全國人大代表、政協(xié)委員專門就加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)等領(lǐng)域公益訴訟提出建議、提案。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門也高度關(guān)注檢察公益訴訟實(shí)踐并專門開展調(diào)研，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強(qiáng)傳統(tǒng)村落等文化遺產(chǎn)的保護(hù)。傳統(tǒng)村落的保護(hù)主要涉及文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、安全生產(chǎn)、國有財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)，這些均系檢察公益訴訟法定領(lǐng)域或最高檢部署、地方性法規(guī)明確要求積極探索的領(lǐng)域。

多地檢察機(jī)關(guān)積極辦理傳統(tǒng)村落保護(hù)公益訴訟案件，2020年最高檢發(fā)布10件文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，其中就包括湖北省恩施市檢察院督促保護(hù)崔家壩鎮(zhèn)鴉鵲水村滾龍壩組傳統(tǒng)村落行政公益訴訟案。這些案件的成功辦理表明，檢察公益訴訟尤其是行政公益訴訟高效、全面、系統(tǒng)督促相關(guān)行政部門履職盡責(zé)，正是傳統(tǒng)村落保護(hù)所需要的。

（一）法律授權(quán)不明確，檢察監(jiān)督有短板

一方面，相關(guān)傳統(tǒng)村落保護(hù)檢察公益訴訟所屬案件領(lǐng)域模糊。如傳統(tǒng)村落的整體風(fēng)貌保護(hù)是否屬于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、檢察機(jī)關(guān)能否在文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域提起公益訴訟以及依據(jù)為何、傳統(tǒng)村落火災(zāi)隱患能否納入安全生產(chǎn)這一法定領(lǐng)域等，法律未予以明確規(guī)定。

另一方面，“一行為一訴訟”是法院受理行政案件的基本原則，而傳統(tǒng)村落保護(hù)具有綜合性、協(xié)同性，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，往往需要針對同一或互相關(guān)聯(lián)的多個(gè)違法事實(shí)向多個(gè)行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議。如多個(gè)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)經(jīng)督促仍未依法履職，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟時(shí)可能會(huì)面臨不予受理、重復(fù)起訴、駁回起訴等一系列訴訟障礙。

（二）關(guān)涉多種形態(tài)公共利益，難以精準(zhǔn)監(jiān)督

傳統(tǒng)村落作為一個(gè)綜合體，兼具物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)性質(zhì)，不僅涉及生態(tài)環(huán)境、國有財(cái)產(chǎn)、文物保護(hù)，還涉及安全生產(chǎn)領(lǐng)域，需要保護(hù)的內(nèi)容點(diǎn)多面廣，且具有一定的地方特色。在多地檢察機(jī)關(guān)辦理傳統(tǒng)村落保護(hù)案件中，發(fā)現(xiàn)的問題也是綜合性的。

如廣西壯族自治區(qū)三江侗族自治縣檢察院對該縣國家級傳統(tǒng)村落開展全面排查，發(fā)現(xiàn)這些傳統(tǒng)村落普遍存在保護(hù)不力的問題，沒有及時(shí)落實(shí)相應(yīng)的保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，且現(xiàn)有規(guī)劃與村落實(shí)際情況不符，影響整體風(fēng)貌。如何高效、全方位解決問題，不僅考驗(yàn)辦案檢察官的智慧，也檢驗(yàn)檢察官的擔(dān)當(dāng)精神。

（三）如何平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系有待破解

如何平衡好傳統(tǒng)村落保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品，是檢察公益訴訟不可回避的課題。傳統(tǒng)村落中的古民居大都屬于私人住所，加之古民居年代久遠(yuǎn)，為改善居住條件或進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，多存在違章建設(shè)現(xiàn)象。

另外，傳統(tǒng)村落尤其是國家級、省級傳統(tǒng)村落往往附帶較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通常會(huì)被作為重要的旅游文化資源進(jìn)行統(tǒng)一商業(yè)開發(fā)，商業(yè)開發(fā)中即使存在破壞行為，一些當(dāng)?shù)鼐用褚矔?huì)選擇包容甚至維護(hù)。因事關(guān)群眾重大切身利益，如果檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方式、時(shí)機(jī)不當(dāng)，可能會(huì)引發(fā)被監(jiān)督對象抵觸情緒甚至涉檢信訪、輿情。

（四）人文、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值損失難以準(zhǔn)確認(rèn)定

江西省金溪縣檢察院訴被告徐某文、方某平盜竊古建筑構(gòu)件造成損毀民事公益訴訟案是全國首例古村落保護(hù)民事公益訴訟案，該案辦理的難點(diǎn)之一就是二被告盜竊的門樓石匾價(jià)值如何認(rèn)定問題。

因此，傳統(tǒng)村落中的不可移動(dòng)遺產(chǎn)損害鑒定，不僅涉及生態(tài)環(huán)境損害鑒定，還涉及歷史文化等人文價(jià)值損害鑒定。這種綜合性的損害鑒定及修復(fù)方式和所需費(fèi)用的確定，由于缺少相應(yīng)的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定標(biāo)準(zhǔn)，成為檢察機(jī)關(guān)辦案中的一大難題。另外，傳統(tǒng)村落中的民居、宗祠等遭受侵害往往既有私益的損害也有公共利益的損害，如何區(qū)分私益和公益的損害價(jià)值，以及損害賠償金的歸屬與使用等問題也亟待解決。

（五）行政機(jī)關(guān)是否充分履職不易判斷

其一，傳統(tǒng)村落治理是一個(gè)系統(tǒng)、長期、需要大量資金投入的過程，需要多部門協(xié)同。存在多頭監(jiān)管的情形下，行政機(jī)關(guān)的履職包括自身履職和與其他機(jī)關(guān)協(xié)同履職兩部分內(nèi)容，可能會(huì)出現(xiàn)某一行政機(jī)關(guān)雖已履職卻因?yàn)槁殭?quán)劃分和協(xié)同履職的限制，無法實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的效果。對于已履行獨(dú)立職能但協(xié)同履職不暢的情況，是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未充分履職的問題在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一。

其二，傳統(tǒng)村落還存在保護(hù)主體認(rèn)定難問題。根據(jù)文物保護(hù)法第 21 條，非國有不可移動(dòng)文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動(dòng)文物有損毀危險(xiǎn)，其所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上政府可以給予搶救修繕，所需費(fèi)用由所有人負(fù)擔(dān)。所有人是否具備修繕能力、拒不依法履行修繕義務(wù)的認(rèn)定、何時(shí)應(yīng)予搶救修繕成為行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)職能的前提，由于沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，也成為檢察機(jī)關(guān)辦案中的困惑。

（一）立足督促履職，發(fā)揮行政公益訴訟優(yōu)勢

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)同行政部門履職盡職，形成公益保護(hù)合力，這對于破解監(jiān)管缺位和“九龍治水”的現(xiàn)實(shí)困境具有先天的制度優(yōu)勢，也契合傳統(tǒng)村落需要系統(tǒng)、協(xié)同保護(hù)的需要。

其一，行政公益訴訟監(jiān)督方式更加多樣和靈活。監(jiān)督內(nèi)容上，行政公益訴訟可以將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域公益訴訟有機(jī)融合。監(jiān)督方式上，檢察機(jī)關(guān)可以通過磋商、制發(fā)訴前檢察建議、公開聽證、圓桌會(huì)談、向黨委人大報(bào)告等多種方式履行監(jiān)督職責(zé)。

其二，有利于從根本上、源頭上推動(dòng)問題解決。行政公益訴訟可以同時(shí)督促多個(gè)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)從制度上、源頭上系統(tǒng)性治理完善，同時(shí)可依據(jù)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法第 32條等開展預(yù)防性監(jiān)督。

（二）踐行損害擔(dān)責(zé)理念，發(fā)揮民事公益訴訟獨(dú)特價(jià)值

對盜竊文物、違法改建等嚴(yán)重破壞傳統(tǒng)村落、損害社會(huì)公共利益的行為，如因行政執(zhí)法措施不足、處罰標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致違法行為和責(zé)任承擔(dān)不平衡，行政公益訴訟難以保護(hù)受損公益的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮民事公益訴訟獨(dú)特價(jià)值，對破壞、損壞傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌的當(dāng)事人或者單位提起民事公益訴訟或刑事附帶民事公益訴訟，要求其承擔(dān)相應(yīng)的公益損害賠償責(zé)任。

在確定損害賠償時(shí)，不僅要考慮被破壞的客體本身損失及生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，也要充分評估損害行為造成的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面價(jià)值。通過踐行損害擔(dān)責(zé)、全面賠償?shù)乃痉ūＷo(hù)理念，增加違法成本，發(fā)揮教育和警示作用，增強(qiáng)公眾對傳統(tǒng)村落保護(hù)的法治意識(shí)

（三）全面調(diào)查論證，處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)在探索辦理傳統(tǒng)村落保護(hù)案件過程中，不僅要全面運(yùn)用法律法規(guī)和政策性文件，收集損害國家利益和社會(huì)公共利益行為的證據(jù)，同時(shí)也要做好風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案，通過調(diào)查走訪群眾、座談?wù)撟C、聽取專家和行政機(jī)關(guān)意見等方式，全面深入考察當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要、歷史遺留民生問題和群眾急難愁盼，遵循保護(hù)與發(fā)展并重、找尋最佳結(jié)合點(diǎn)的原則，穩(wěn)妥進(jìn)行公益訴訟法律監(jiān)督，推動(dòng)形成綜合治理體系。

工作中，還要對傳統(tǒng)村落保護(hù)客體的產(chǎn)權(quán)歸屬、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)以及現(xiàn)行法律法規(guī)間的沖突和漏洞等問題進(jìn)行搜集、整理和論證。針對私有建筑物等所有權(quán)人違反文物保護(hù)法第 21 條之規(guī)定，怠于履行修繕保養(yǎng)義務(wù)的，應(yīng)充分考慮古建筑保養(yǎng)修繕高投入、低產(chǎn)出的客觀情況，關(guān)注并協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)解決私有產(chǎn)權(quán)人的合理關(guān)切，在保護(hù)受損社會(huì)公益的同時(shí)，盡量幫助產(chǎn)權(quán)人做到少投入、有回報(bào)，保障私有產(chǎn)權(quán)人在古建筑等保護(hù)中的獲得感。

（四）強(qiáng)化補(bǔ)位意識(shí)，注重非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)

由于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)自身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，盜用、損毀、濫用、過度商業(yè)化打造等侵害非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、損害公共利益的現(xiàn)象層出不窮。然而，相關(guān)法律缺乏對此類侵權(quán)行為的規(guī)制，致使非物質(zhì)文化遺產(chǎn)涉及的公共利益遭受侵害后難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。檢察公益訴訟理應(yīng)發(fā)揮兜底作用，充分利用最高檢指導(dǎo)性文件、地方性法規(guī)等在文化遺產(chǎn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的相關(guān)規(guī)定，積極開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟工作，破解“無人愿訴”“無人可訴”的現(xiàn)實(shí)困境。

（五）錨定法定權(quán)責(zé)，綜合判斷是否依法履行職責(zé)

針對行政機(jī)關(guān)是否依法履職判定難問題，在傳統(tǒng)村落保護(hù)行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著眼行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，對照執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為、國家利益和社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，考察行政機(jī)關(guān)是否窮盡所有處罰、救濟(jì)手段，案涉?zhèn)鹘y(tǒng)村落是否得到有效保護(hù)，從而判斷有關(guān)行政機(jī)關(guān)是否依法履職。

對于因相關(guān)制度不完善，多個(gè)部門職能交叉等致使傳統(tǒng)村落遭受破壞的，應(yīng)當(dāng)向有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的單位提出檢察建議，促成問題系統(tǒng)解決。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮傳統(tǒng)村落保護(hù)資金投入多、修復(fù)難度高、整改周期長、需要配合協(xié)同等特點(diǎn)，結(jié)合行政機(jī)關(guān)履職意愿、公益受損恢復(fù)可能性、整改存在的客觀困難和行政機(jī)關(guān)已采取的措施和制訂的方案等因素，判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職，通過中止案件等方式持續(xù)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)持續(xù)履職，但對于沒有實(shí)質(zhì)性執(zhí)行整改方案、客觀障礙消失仍不履職的，應(yīng)認(rèn)定為未依法履職，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提起訴訟。

（六）善于借助“外腦”，破解鑒定、執(zhí)行難題

針對民事公益訴訟中受損物人文、經(jīng)濟(jì)價(jià)值鑒定難、缺乏相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的問題，可充分運(yùn)用最高檢《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第 35 條第 4 項(xiàng)規(guī)定的“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對專門問題的意見”方式進(jìn)行損害評估。

在執(zhí)行監(jiān)督中，要注重監(jiān)督整改落實(shí)措施應(yīng)保持傳統(tǒng)村落的歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、文化延續(xù)性。檢察機(jī)關(guān)可結(jié)合公益訴訟辦案，主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，建立信息共享、情況通報(bào)、會(huì)商研判、委托調(diào)查、執(zhí)行配合、責(zé)任追究等工作機(jī)制，推動(dòng)簽訂關(guān)于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)工作的協(xié)作意見，借力聚力共同破解保護(hù)難題。

（七）推動(dòng)健全機(jī)制，完善檢察公益訴訟制度

要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落保護(hù)長效化、制度化，完善傳統(tǒng)村落保護(hù)機(jī)制才是根本解決之道。如貴州省黔東南州檢察院就辦案發(fā)現(xiàn)的傳統(tǒng)村落保護(hù)中的普遍問題向州人大做專題報(bào)告，并提出地方立法完善建議，最終推動(dòng)《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護(hù)條例》修訂，確立了傳統(tǒng)村落分級、分類保護(hù)原則，進(jìn)一步明確了各相關(guān)部門職責(zé)，并增加規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或行政不作為，破壞傳統(tǒng)村落、損害國家利益或社會(huì)公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關(guān)條款。

當(dāng)前，文物保護(hù)法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法均未規(guī)定公益訴訟制度，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件的同時(shí)，應(yīng)注重理論研究和實(shí)務(wù)總結(jié)，積極配合立法機(jī)關(guān)開展調(diào)研，推動(dòng)立法，健全完善檢察公益訴訟制度。