（《人民檢察》2020年第22期）

　　公益訴訟懲罰性賠償制度的困境及破解 

　　（徐 芳 * 李領(lǐng)臣 **） 

　　* 安徽省人民檢察院第七檢察部副主任；** 安徽省廬州人民檢察院檢察長。

　　【關(guān)鍵詞】 

　　檢察公益訴訟 懲罰性賠償 食品安全

　　【摘要】 

　　當前，食品安全形勢越來越嚴峻，食品消費領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時有發(fā)生，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償，可以實現(xiàn)對社會價值觀的正面引導(dǎo)，促進建立良好社會秩序。然而，由于現(xiàn)階段法律供給不足，各方認識不一，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償探索實踐時常面臨困境。應(yīng)明確賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格，明確可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?，合理確定懲罰性賠償金計算系數(shù)，規(guī)范懲罰性賠償金的管理使用。

　　近年來，食品安全問題日益嚴峻，檢察機關(guān)積極提起民事公益訴訟，并通過提起懲罰性賠償訴請，最大限度維護消費者合法權(quán)益，取得了積極成效。但現(xiàn)階段，由于相關(guān)法律供給不足，法院、檢察機關(guān)等各方認識不一，檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟懲罰性賠償案件的實踐探索陷入操作難的困境，故有必要對該項制度體系進行研究，探尋完善路徑。

　　一、公益訴訟懲罰性賠償?shù)臏Y源與價值

　　（一）懲罰性賠償制度的功能探析 

　　懲罰性賠償制度是民事訴訟中損害賠償責任的衍生品，其實質(zhì)上是一種特殊的懲罰制度，突破了傳統(tǒng)民事法律關(guān)系遭到破壞時所慣常尋求的以“補償”來恢復(fù)兩造間平等關(guān)系的做法，旨在加重對違法行為人的責任追究，體現(xiàn)對實質(zhì)正義的追求。懲罰性賠償制度在我國的實踐始于1993年的消費者權(quán)益保護法。經(jīng)過多年發(fā)展，現(xiàn)該制度在侵權(quán)責任法、食品安全法等法律和相關(guān)司法解釋中均有所涉及，并逐步勾勒出我國涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償制度的初步框架。但各部法律在懲罰性賠償?shù)倪m用條件、賠償系數(shù)設(shè)定等方面不盡相同：如根據(jù)侵權(quán)責任法及相關(guān)司法解釋規(guī)定，明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，在賠償實際損失之外，另行確定不超過實際損失三倍的賠償金；消費者權(quán)益保護法規(guī)定，經(jīng)營者明知商品或者服務(wù)存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權(quán)要求經(jīng)營者賠償損失，并有權(quán)要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償；食品安全法規(guī)定，生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求價款十倍或者損失三倍的賠償金，增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。

　　通過上述梳理可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行各相關(guān)法律和司法解釋在設(shè)計懲罰性賠償制度時，遵循著不同的語法和邏輯，忽略了彼此之間的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致我國懲罰性賠償制度呈現(xiàn)立法的碎片化和漸進式的基本特征。①

　　（二）普通消費者提起懲罰性賠償?shù)挠邢扌?/span> 

　　雖然法律賦予普通消費者在食品消費民事糾紛中提起懲罰性賠償訴訟的權(quán)利，但從實踐來看，該個體權(quán)利的運用及效果相對有限。一方面，由于涉食品安全的認定需具備足夠的專業(yè)性，一般要經(jīng)過專門檢測或鑒定，才能發(fā)現(xiàn)并認定行為人存在生產(chǎn)、經(jīng)營不符合安全標準的食品的行為。而消費者很難通過普通觀察和一般認知發(fā)現(xiàn)、辨別這些行為。另一方面，個體消費者的購買量小、支付價款低，一般也沒有保存支付對價票據(jù)的習慣。在信息不對稱、證據(jù)不完備的情況下，除非消費者的生命健康遭受重大損害，否則在一般情形下，其考慮到遭受的損失和提起訴訟將付出的經(jīng)濟、時間成本，往往會放棄訴訟。此外，法律并未明確賦予消費者協(xié)會提起懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，且即使是消費者協(xié)會提起公益訴訟，法律也對其設(shè)置了較高的門檻——根據(jù)消費者權(quán)益保護法第四十七條的規(guī)定，僅中國消費者協(xié)會、省級消費者協(xié)會可以起訴；從實踐層面來看，由消費者協(xié)會提起的懲罰性賠償數(shù)量也非常之少，有“心有余而力不足”之感。

　　（三）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼獠啃?yīng) 

　　當前，食品安全形勢越來越嚴峻，食品消費領(lǐng)域大規(guī)模侵權(quán)行為時有發(fā)生，懲罰性賠償制度的價值維度也應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)型，即從以保護個人利益為主、主要對受害人予以補償?shù)木葷δ埽饾u向保護私人利益和公共利益并重、主要懲罰違法者、威懾預(yù)防違法行為的功能轉(zhuǎn)變。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償，可以更全面、更有效發(fā)揮該制度的積極作用。其一，在普通個體消費者提起懲罰性賠償訴訟數(shù)量和效果有限的情況下，檢察機關(guān)通過民事公益訴訟發(fā)揮其替代性和補充性作用，由其代替、代表維權(quán)缺位的不特定普通消費者提起懲罰性賠償訴訟請求，以救濟眾多受損害而又未提起訴訟的受害者。其二，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，通過訴求一定倍數(shù)的懲罰性賠償金（一般相較于個體提起的賠償數(shù)額更高），給不法行為人造成經(jīng)濟壓力，并在一定程度上形成威懾力，以這種預(yù)警方式昭示市場生產(chǎn)、經(jīng)營主體：如果實施類似危害食品安全行為將承擔巨大經(jīng)濟責任，甚至可能破產(chǎn)，從而形成一種主流價值導(dǎo)向，防止類似不法行為再次發(fā)生，同時也保護更多的不特定消費者免受食品安全問題的侵害，維護社會公平正義。其三，相對于普通消費者因信息不對稱、證據(jù)不充分等可能造成個體維權(quán)能力弱的狀況，行使國家公權(quán)力的檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，可以利用其權(quán)威性、專業(yè)性等優(yōu)勢，更好地開展證據(jù)收集與運用等訴訟活動：一方面，檢察機關(guān)可以與行政執(zhí)法機關(guān)搭建溝通交流平臺，建立違法線索移送機制，運用“智慧檢務(wù)”大數(shù)據(jù)抓取、分析等手段及時、有效獲取違法信息；另一方面，由具有專業(yè)法律素養(yǎng)的檢察官提起訴訟，可以有效扭轉(zhuǎn)普通懲罰性賠償訴請中由于“信息壁壘”導(dǎo)致的雙方事實上不平等的狀況，實現(xiàn)對社會價值觀的正面引導(dǎo)，促進建立良好社會秩序，營造守法氛圍。

　　二、公益訴訟懲罰性賠償面臨的現(xiàn)實困境

　　2017年修改后的民事訴訟法明確賦予檢察機關(guān)在食品安全等法定領(lǐng)域提起民事公益訴訟的職權(quán)。此后，全國各地檢察機關(guān)主動作為，在民事公益訴訟中探索提出懲罰性賠償訴訟請求，開展了有益的實踐。但由于現(xiàn)階段法律供給不足，檢察機關(guān)在司法實踐中存在一定工作障礙，時常陷于困境。

　　（一）檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格不明確 

　　從我國涉食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償立法來看，各相關(guān)法律、司法解釋均未明確檢察機關(guān)可以替代消費者提起懲罰性賠償，導(dǎo)致實踐中滋生不同意見。特別是作為食品消費訴訟中的非直接利害關(guān)系人，檢察機關(guān)代位受直接侵害的消費者提起懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)是否充足，一些地方法檢兩家對此存在認識分歧。從全國法院的裁判情況來看，大部分法院支持檢察機關(guān)提起的懲罰性賠償訴請，但也有部分法院否認檢察機關(guān)具有提起懲罰性賠償訴請的主體資格，可能存在“同案不同判現(xiàn)象”。

　　（二）可提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌讣秶?guī)定不清晰 

　　從各地檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償實踐來看，大部分是針對經(jīng)檢測存在“有毒有害物質(zhì)”或“不符合安全標準”，足以影響不特定消費者的生命健康安全的食品事件作出。根據(jù)食品安全法第二十六條，食品安全標準應(yīng)當包括下列內(nèi)容：食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中的致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康物質(zhì)的限量規(guī)定；食品添加劑的品種、使用范圍、用量；專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品的營養(yǎng)成分要求；對與衛(wèi)生、營養(yǎng)等食品安全要求有關(guān)的標簽、標志、說明書的要求……據(jù)此，針對實踐中大量存在的以假充真、以次充好等假冒偽劣（但經(jīng)檢測不含有足以影響生命健康安全的物質(zhì)）食品或食品包裝存在瑕疵的情況，是否可以納入檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)姆秶?，食品安全領(lǐng)域可提起懲罰性賠償?shù)姆秶鷳?yīng)如何把握，法律未作明確規(guī)定，一定程度上影響了檢察公益訴訟的實踐成效，也不利于最大限度維護不特定多數(shù)消費者的合法權(quán)益。

　　（三）懲罰性賠償金計算系數(shù)設(shè)定單一且固定 

　　從相關(guān)法律規(guī)定來看，我國食品安全領(lǐng)域懲罰性賠償金的計算標準和方法相對單一且固定：一般表述為“價款十倍”或“損失（或接受服務(wù)的費用）三倍”。只有少數(shù)規(guī)定如消費者權(quán)益保護法第五十五條第二款以“損失”為基數(shù)，作了相對彈性的規(guī)定。但實踐中，一方面，由于發(fā)生“損失”并非提起懲罰性賠償?shù)谋匾獥l件；另一方面，由于檢察機關(guān)非直接消費者，即使有“損失”存在，也會因?qū)嶋H消費者的“沉默”而難以證明或統(tǒng)計，故在大多數(shù)情況下，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟以食品安全法第一百四十八條第二款規(guī)定的“價款十倍”作為懲罰性賠償?shù)挠嬎阆禂?shù)。不過，這種統(tǒng)一確定、“全有或全無”的系數(shù)設(shè)定及計算方式，易給司法實踐帶來一些困擾：現(xiàn)行法律“價款十倍”的規(guī)定，是以直接受侵害的個體消費者支付的對價作為計算基數(shù)，相對而言基數(shù)較小，“十倍”賠償金數(shù)額也不會太高，重在體現(xiàn)對個體消費者的補償；而檢察機關(guān)提起民事公益訴訟懲罰性賠償時，一般以經(jīng)查明的違法行為人在一定期間內(nèi)銷售的貨款總額作為基數(shù)，通?；鶖?shù)較大，使得“十倍”賠償金數(shù)額畸高。在這種情況下，可能出現(xiàn)案件訴請雖得到法院支持，但無法執(zhí)行的情況。

　　（四）懲罰性賠償金的管理使用缺乏遵循 

　　現(xiàn)行法律主要對消費者個體提起懲罰性賠償?shù)那樾斡枰悦鞔_，故未對有關(guān)懲罰性賠償金的管理使用問題作出規(guī)定。但檢察公益訴訟中，檢察機關(guān)非食品違法行為的直接受侵害人，其訴請的懲罰性賠償金得到法院判決支持后，不可避免會涉及賠償金的歸屬管理和使用分配問題。筆者查詢中國裁判文書網(wǎng)上的相關(guān)判決書，發(fā)現(xiàn)各地法院在判決中對該問題有不同的處理，有的法院直接要求將賠償金上繳國庫，有的要求向檢察機關(guān)支付，有的要求將賠償款項交至法院，有的要求上繳公益訴訟財政專用賬戶，還有的未明確指出上繳何處，只列明被告需支付的懲罰性賠償金數(shù)額，有待進一步統(tǒng)一。

　　三、檢察公益訴訟懲罰性賠償?shù)耐晟坡窂?/font>