最高檢以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例 

　　個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合 把訴源治理做深做實(shí) 

　　4月18日，最高人民檢察院發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例，歸納提煉行政檢察類案監(jiān)督的類型、方式及辦案規(guī)則，指導(dǎo)類案監(jiān)督工作實(shí)踐。這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例。 

　　該批指導(dǎo)性案例共4件，分別是盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案，湖南省某市人民檢察院對(duì)市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督案，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案，糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案。 

　　最高檢黨組成員、副檢察長(zhǎng)楊春雷表示，該批指導(dǎo)性案例突出類案監(jiān)督對(duì)公正司法、依法行政的促進(jìn)作用，遵循行政檢察的內(nèi)在規(guī)律，反映了行政檢察監(jiān)督的能動(dòng)性，充分體現(xiàn)了行政檢察監(jiān)督的更高質(zhì)效。行政檢察類案監(jiān)督發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的作用，秉持穿透式監(jiān)督、能動(dòng)監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念，以個(gè)案為切口，對(duì)司法、執(zhí)法活動(dòng)中存在的同類錯(cuò)誤或適用法律不一致等共性問(wèn)題，或者針對(duì)行政執(zhí)法、社會(huì)治理中存在的普遍性問(wèn)題，與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)形成共識(shí)。 

　　以盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案為例，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證執(zhí)法決定與行政裁判存在適用法律不一致的共性問(wèn)題，通過(guò)抗訴糾正個(gè)案，并與相關(guān)單位就此類案件辦理達(dá)成共識(shí)。 

　　楊春雷表示，下一步，行政檢察將一如既往深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持以人民為中心，以落實(shí)為主線，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，更加注重系統(tǒng)觀念，切實(shí)增強(qiáng)類案監(jiān)督意識(shí)；更加注重個(gè)案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合，確保同一類案件在同等條件下得到同等處理，規(guī)范執(zhí)法司法行為，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施；更加注重源頭治理，把訴源治理做深做實(shí)做細(xì)，依法能動(dòng)履職，更加自覺(jué)從具體案件中“見(jiàn)微知著”，推動(dòng)解決一個(gè)地方、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片、惠及一方的良好效果。 

　　關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院 

　　第三十六批指導(dǎo)性案例的通知 

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：

　　經(jīng)2022年1月19日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第八十七次會(huì)議決定，現(xiàn)將盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案等四件案例（檢例第146—149號(hào)）作為第三十六批指導(dǎo)性案例（行政檢察類案監(jiān)督主題）發(fā)布，供參照適用。 

　　最 高 人 民 檢 察 院 

　　2022年3月3日    

　　目錄 

　　案例一、盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案 

　　案例二、湖南省某市人民檢察院對(duì)市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督案 

　　案例三、安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案 

　　案例四、糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案 

　　案例三 

　　安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案 （檢例第148號(hào)） 

　　行政檢察 類案監(jiān)督 違法占地 非訴執(zhí)行 不予受理 法律適用錯(cuò)誤 

　　【要旨】 

　　人民檢察院在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中，對(duì)不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)人民法院在多個(gè)行政非訴執(zhí)行案件中存在同類法律適用錯(cuò)誤的，可以通過(guò)對(duì)其中有代表性的典型案件進(jìn)行監(jiān)督，解決一類案件法律適用問(wèn)題，促進(jìn)建立長(zhǎng)效機(jī)制，確保法律監(jiān)督效果。 

　　【基本案情】 

　　2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局（原某縣國(guó)土資源局）依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后，先后作出多個(gè)包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。部分行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑物，縣自然資源和規(guī)劃局依照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017年）第五十一條的規(guī)定，對(duì)其中的64個(gè)處罰決定先后以直接提交、郵寄申請(qǐng)書等方式向縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。 

　　【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】 

　　案件來(lái)源。2018年12月，某縣人民檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該類案件線索，對(duì)其中3起典型案件啟動(dòng)監(jiān)督程序。 

　　調(diào)查核實(shí)。根據(jù)案件情況，檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T了解近年來(lái)拆除違法建筑物行政處罰決定的自動(dòng)履行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行情況；實(shí)地查看違法占地現(xiàn)場(chǎng)；向人民法院了解相關(guān)情況。檢察機(jī)關(guān)查明：縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行符合法律規(guī)定，縣人民法院對(duì)2018年以來(lái)該類執(zhí)行申請(qǐng)均不予受理。 

　　監(jiān)督意見(jiàn)。縣人民檢察院審查認(rèn)為，法院對(duì)自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)既不受理又不作出不予受理的裁定，縣自然資源和規(guī)劃局在無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，既無(wú)法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，又無(wú)法向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，案件被擱置，被非法占用的土地得不到恢復(fù)，土地管理秩序不能有效維護(hù)。經(jīng)檢察委員會(huì)討論決定，于2018年12月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)。 

　　回復(fù)意見(jiàn)。縣人民法院收到檢察建議后，經(jīng)審判委員會(huì)討論后回復(fù)縣人民檢察院：《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號(hào)）賦予了自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，土地管理法與行政強(qiáng)制法存在沖突，應(yīng)當(dāng)適用行政強(qiáng)制法，人民法院不予受理縣自然資源和規(guī)劃局的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)符合法律規(guī)定；正在與縣政府、國(guó)土部門協(xié)商，妥善解決違法建筑物的強(qiáng)拆問(wèn)題，對(duì)檢察建議不予采納。 

　　跟進(jìn)監(jiān)督。縣人民檢察院提請(qǐng)市人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督。市人民檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)，法律沒(méi)有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”和“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”分兩章作出規(guī)定。該法第四十四條規(guī)定“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。”本條規(guī)定在“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章，是對(duì)“具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的程序性規(guī)定，不是對(duì)某一行政機(jī)關(guān)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律授權(quán)。案涉行政處罰決定均系自然資源主管部門根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》作出，該法未授予自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法建筑物的執(zhí)行權(quán)。該法第八十三條規(guī)定，“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的……由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。自然資源主管部門針對(duì)違反土地管理法的行為作出責(zé)令強(qiáng)制拆除的處罰決定，行政相對(duì)人期滿不起訴又不自行拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》是就城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)強(qiáng)制拆除所作的司法解釋，即依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對(duì)違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑物強(qiáng)制拆除，縣級(jí)以上人民政府對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除的決定，當(dāng)事人逾期不拆除的，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。本案自然資源主管部門申請(qǐng)執(zhí)行的行政處罰決定均系依據(jù)土地管理法作出，依法應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理違反法律規(guī)定。 

　　2019年6月，市人民檢察院就上述3起案件向市中級(jí)人民法院提出檢察建議，建議其監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級(jí)人民法院在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，已建議縣人民法院自行糾正?？h人民法院依法受理并作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，并均已執(zhí)行。 

　　建立長(zhǎng)效機(jī)制。縣人民檢察院就案涉問(wèn)題報(bào)告縣人大常委會(huì)，并與縣政府座談交流。在各方共同推動(dòng)下，2020年5月，縣人民政府制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，明確行政執(zhí)法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施。此后，縣人民法院對(duì)縣自然資源和規(guī)劃局該類案件的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)均予以受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。同時(shí)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府及行政主管部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網(wǎng)格巡查、快速反應(yīng)、聯(lián)合執(zhí)行、聯(lián)席會(huì)議等八項(xiàng)工作機(jī)制，確保對(duì)違法違規(guī)用地執(zhí)行到位，有效遏制了土地違法行為。 

　　【指導(dǎo)意義】 

　　（一）人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，對(duì)于不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒(méi)有授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)受理、審查并依法作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)現(xiàn)的行政管理目的不同，關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定也有區(qū)別。土地管理法主要針對(duì)的是違法占地行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要針對(duì)的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的違法行為。土地管理法未授權(quán)自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的執(zhí)行權(quán)，因此自然資源主管部門適用土地管理法作出責(zé)令強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的處罰決定后，占地違法建設(shè)行為人逾期不起訴又不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而無(wú)權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正。 

　　（二）人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)同類案件法律適用錯(cuò)誤，可以選擇其中幾個(gè)典型案件進(jìn)行類案監(jiān)督，促進(jìn)同一類案件正確適用法律，并針對(duì)影響法律適用的難點(diǎn)問(wèn)題建立長(zhǎng)效機(jī)制。人民檢察院開展法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律適用原則和法律解釋方法，準(zhǔn)確識(shí)別法律規(guī)范的真實(shí)含義，厘清法律適用爭(zhēng)議，通過(guò)提出檢察建議督促糾正法律適用錯(cuò)誤。對(duì)一定數(shù)量性質(zhì)相同、適用法律相同的個(gè)案存在同類錯(cuò)誤的，可以選擇幾件典型案件作為突破口進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)不采納監(jiān)督意見(jiàn)的，可以提請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督，通過(guò)糾正典型案件錯(cuò)誤為同一類案件糾錯(cuò)確定標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)督效果和效率。加強(qiáng)類案監(jiān)督成果的運(yùn)用，主動(dòng)向黨委、人大報(bào)告，爭(zhēng)取政府支持，提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)各方凝聚共識(shí)，形成長(zhǎng)效工作機(jī)制。 

　　【相關(guān)規(guī)定】 

　　《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017年修正）第五十一條（現(xiàn)為2021年修訂后的第七十二條） 

　　《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（2012年施行）第三十四條、第四十四條 

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正）第八十三條 

　　《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（2013年施行） 

　　《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（2016年施行）第九條、第三十一條（現(xiàn)為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十六條、第一百一十一條）